业界呼吁多年的“排污许可”姗姗来迟。11月21日，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》（简称《方案》）。

所谓排污许可，即具有法律意义的行政许可，是以许可证为载体的、对固定污染源的全生命周期实施“一证式管理”的制度。它不仅仅是挂在墙上的一张“证”，而是规定了固定污染源的排污申报、排放标准、监测方案、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等诸多内容的一本“小书”。

《方案》提出，2017年建成全国排污许可证管理信息平台，将排污许可证申领、核发、监管执法等工作流程及信息纳入平台，各地现有的排污许可证管理信息平台逐步接入。到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。

“目前这只是一个改革方案，国务院还要单独进行立法，制定排污许可管理条例。”中国人民大学环境学院教授宋国君对21世纪经济报道记者。

21世纪经济报道记者获悉，环保部还将出台排污许可相关的配套规定。

“工具包”以排污许可为核心

在《方案》出台之前，各地已经陆续实施过地方版的排污许可制度，但并未成为环境管理工具包的核心。

根据环保部统计，截至2015年年底，我国20多个省区的环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。

但据了解，目前实施情况并不理想。环保部部长陈吉宁曾经指出，此前各地实施的排污许可的技术体系也不健全，实际排放量的确定方法在全国范围内还没有统一，一些企业还存在多套排放量的统计体系，这也带来了数据混淆和监测结果权威性的问题；发证范围和种类也五花八门，有很多固定源本来应该纳入排污许可的没有纳入进来。

陈吉宁提出，在排污许可制度的顶层设计中，要以排污许可制度为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污权交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。

而根据《方案》，排污许可制衔接环境影响评价管理制度，融合总量控制制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，减少重复申报，减轻企事业单位负担，提高管理效能。

《方案》提出，新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。

一位地方环保厅官员对21世纪经济报道分析记者，“理想的状况是，排污许可成为环境管理工具包的核心，在前面可以衔接环评、三同时和验收等制度，后面可以衔接达标排放、总量控制、排污收费、排污权交易、环境执法、绿色信贷等制度。

“问题在于如何以排污许可为核心，将这些制度通过加减乘除，衔接起来，这将是一个很大的制度挑战。”前述地方环保厅官员分析，遗憾的是，《方案》并没有给出完整的可以操作的方案，而需要环保部再制定更加细化的操作方案。

一企一证

根据《方案》，排污许可证将实施分类管理。

环保部将依法制订并公布排污许可分类管理名录，考虑企事业单位及其他生产经营者，确定实行排污许可管理的行业类别。

对不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位，按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行分类管理，对环境影响较小、环境危害程度较低的行业或企事业单位，简化排污许可内容和相应的自行监测、台账管理等要求。

同时，中国将实施“一企一证”、“一证多种污染物”。排污许可证中明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。

其中，排污许可证中的污染物种类内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。

对此，环保部环境规划院副主任吴颖悦认为，欧盟实施综合许可证，而美国实施水、气分项许可。根据我国实际情况，综合性的排污许可制度更符合简政放权的要求。

国办要求，按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。

前述地方环保厅官员提出，排污许可制度将为企业减负，减少行政许可的环节，企业不用再像过去那样出于不同目的报不同的排污数据。“但是在未来四年要内完成排污许可证的核发，时间有些赶，挑战很大。”